Estados criam fundos como subterfúgio para aumentar carga tributária do agro
A Lei Complementar 194/22 foi articulada para conter o avanço dos índices inflacionários que assustavam as principais cadeias produtivas brasileiras. Os preços dos alimentos e dos combustíveis em geral refletiam os desarranjos econômicos nos índices apurados entre demanda e oferta causada pela pandemia, principalmente.
Sem aprofundar muito a análise das medidas adotadas, um dos pontos mais polêmicos da LC 194 diz respeito à perda de arrecadação imposta aos estados, decorrente do congelamento de alíquotas para alguns produtos classificados como essenciais para fins tributários.
Algumas iniciativas foram tomadas pelos estados para tentar reverter o preocupante cenário de perda de arrecadação, principalmente porque tais receitas já haviam sido vinculadas para neutralizar as despesas obrigatórias que os estados indicaram na Lei Orçamentária para 2022.
Passado o período eleitoral, alguns estados já estão se organizando para compensar a redução de receitas gerada pela LC 194, por meio da criação de contribuições incidentes sobre a produção agropecuária e mineral. As referidas contribuições serão destinadas a fundos criados por esses estados para realizar a gestão na implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento da infraestrutura, como é o caso de Goiás (Fundeinfra) e Paraná (FDI/PR).
O Fundeinfra será custeado, entre outros tipos de receitas, por uma contribuição de 1,65% incidente sobre o valor da operação agrícola, pecuária e mineral, condicionando o seu recolhimento à fruição de benefícios fiscais vinculados principalmente em relação a operações de exportação.
Já o FDI/PR será custeado, entre outros tipos de receitas, por um valor de contribuição, condicionada à fruição do diferimento de ICMS, correspondente aos seguintes percentuais sobre a Unidade Padrão Fiscal do Paraná: 1) 14,95% nas operações com o produto milho; 2) 32,66% nas operações com o produto soja; 3) 1,36% nas operações com o produto cana de açúcar; 4) 11,22%, nas operações com o produto mandioca; 5) 18,50%, nas operações com o produto trigo; 6) 0,71%, nas operações com o produto toras.
No que tange aos semoventes, o valor da contribuição ao FDI/PR corresponde aos seguintes percentuais sobre a Unidade Padrão Fiscal do Paraná[1], por cabeça: 1) 42,18%, com o produto bovino macho, e 33,84 com o produto bovino fêmea; 2) 4,78% com o produto suíno; e 3) 0,09% com o produto frango.
Esse movimento político arrecadatório já havia sido articulado por outros estados, como é o caso de Mato Grosso (Fethab)[2] e Mato Grosso do Sul (Fundersul). Esses fundos foram criados com contribuições incidentes sobre a atividade agropecuária e tinham como objetivo o desenvolvimento de políticas públicas vinculadas ao aperfeiçoamento da infraestrutura desses estados. Os contribuintes são obrigados ao recolhimento como condição à fruição de determinados benefícios fiscais.
Fato é que, por mais que os cenários políticos se alterem, as manobras dos estados para aumentar arrecadação continuam a mesma: onerar o setor que apresenta os melhores índices econômicos do país, sob o argumento de que o agronegócio se beneficia de incentivos fiscais infindáveis se comparados a outros setores da economia brasileira. O aumento do custo tributário da atividade rural no modelo acima apresentado desrespeita o processo legislativo, bem como princípios tributários e garantias constitucionais dos contribuintes.
As contribuições ao Fundeinfra e ao FDI/PR têm natureza jurídica tributária, pois são prestações pecuniárias, compulsórias, que não se constituem sanção por ato ilícito, cobradas por atividade plenamente vinculada. Apresentam-se como um “adicional à alíquota do ICMS”, de modo semelhante aos fundos para erradicação da pobreza. A diferença entre os fundos de infraestrutura aqui tratados e os fundos para erradicação da pobreza é que os últimos foram expressamente permitidos pela Emenda Constitucional 31/2002, que incluiu o art. 82 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e convalidados pela Emenda Constitucional 42/2003.
Em sua redação atual, o artigo 167 da Constituição Federal veda a vinculação de receita de tributos a fundos (inciso IV), salvo quando os respectivos recursos são destinados para as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, §2 da CF), para manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) e para realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII da CF). A Constituição Federal também proíbe a utilização de fundos, sem prévia autorização legislativa (art. 167, inciso IX da CF).
Os fundos Fundeinfra e FDI/PR são ambos destinados ao desenvolvimento de infraestrutura, ou seja, não poderiam ser criados por receitas de impostos. Nesse sentido é a jurisprudência recente do STF que julgou inconstitucional 1) o Fundo de Aplicações Econômicas e Sociais do Estado do Rio de Janeiro (FAES), que concedia créditos de ICMS em contrapartida ao pagamento de contribuições ao referido fundo (ADI 3550-RJ, 18.12.2019); e 2) o Fundo Municipal de Desenvolvimento de Tupandi, instituído como condição para obtenção de incentivos fiscais pelas empresas (AgReg no RE 665.291, 16.02.2016).
Ao atrelar a fruição de determinados benefícios fiscais ao pagamento dessas contribuições, o legislador afastou o direito adquirido dos contribuintes se beneficiarem de determinados regimes diferenciados, mesmo cumprindo todos os requisitos legais para seu devido aproveitamento (Art. 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal).
O Fundeinfra desvirtua, ainda, a sistemática da não cumulatividade (art. 155, § 2º, I, da Constituição Federal/88) e da imunidade tributária do ICMS (art. 155, § 2º, X, “a”, da Constituição Federal/88) ao exigir a comprovação do recolhimento de ICMS ao contribuinte que optar por regime especial que vise ao controle das saídas de produtos destinados ao exterior ou com o fim específico de exportação, bem como a devida comprovação de que o produto foi de fato exportado.
O cenário preocupa muito o setor do agronegócio. Não é de hoje que se ventila a ideia de que o custo tributário de toda cadeia produtiva deve ser majorado, em razão da quantidade de benefícios fiscais atrelados a inúmeras operações. Vale lembrar que o regime diferenciado do setor não é um privilégio, mas sim uma obrigação. E uma obrigação com caráter de norma constitucional, tendo em vista que o art. 187 da Constituição Federal previu a necessidade de planejar e executar a política agrícola levando em conta a criação de instrumentos creditícios e fiscais, bem como adequação de preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização.
Obviamente que o setor espera ajudar na implementação de políticas públicas e ações administrativas voltadas para o amplo desenvolvimento e aperfeiçoamento da infraestrutura agropecuária com foco na recuperação, manutenção, conservação, pavimentação e implantação de rodovias. Mas não será criando subterfúgios de tributação, como os ora em discussão, que isso acontecerá.
Talvez seja um excelente momento para rememorar que estamos na fase de fortalecer a capacidade tributária a longo prazo dos contribuintes, a fim de possibilitar a recuperação de arrecadação fiscal e estimular o crescimento econômico após a crise gerada pela pandemia. O aumento da carga tributária vai de encontro ao que realmente precisa ser proposta para superação do atual cenário.
Caso as propostas sejam aprovadas pelas Assembleias de Goiás e do Paraná, há uma forte tendência de diminuir os índices econômicos de produção, os quais batem recordes ano após ano, e consequentemente os índices de arrecadação na comercialização desses produtos agropecuários.
O atual cenário político econômico nos leva a uma reflexão sobre a necessidade de se discutir algumas reformas estruturais, como a reforma administrativa e a tributária, mas não elevar o custo de produção da principal cadeia produtiva do país, ainda mais criando estruturas que arrepiam todo o sistema arrecadatório nacional.
É necessário ficar atento aos próximos passos para que esse movimento não ganhe força nos demais estados que têm a atividade agropecuária como força para alavancagem de suas finanças. Caso contrário, entraremos em mais um embate infindável entre contribuintes e estados. E sabemos onde a corda irá estourar.
[1]Atualmente, Unidade Padrão Fiscal do Paraná (UPF-PR) é de R$ 127,06.
[2]O Fethab foi objeto da ADI 6314 proposta pela Sociedade Rural Brasileira, que foi extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade ativa.
